A conta do novo Plano Diretor

Outorga, valorização imobiliária e transparência urbana em Guarujá

Quando uma decisão urbanística amplia o valor econômico de um terreno, parte dessa valorização pode retornar à cidade. Mas isso só funciona quando os critérios de cobrança e aplicação dos recursos são claros.

Por José Manoel Ferreira Gonçalves

12.10.2026

Foto: Tony Valentte

A Outorga Onerosa do Direito de Construir é um dos instrumentos previstos na minuta.

Sua lógica é conhecida: o proprietário que pretende construir acima do coeficiente básico pode obter esse direito mediante contrapartida financeira ao município.

Não se trata de uma penalidade.

É uma forma de reconhecer que o potencial construtivo adicional não surgiu espontaneamente. Ele decorre de uma decisão urbanística.

A cidade, portanto, pode capturar parte da valorização que ela própria produziu.

O princípio é correto. A questão está na forma de fazê-lo.

O valor do direito de construir

A minuta estabelece coeficiente básico de aproveitamento de 1,0 nas zonas de baixa densidade e de 2,0 nas demais zonas, permitindo potencial adicional mediante pagamento de contrapartida.

Mas o valor dessa contrapartida depende de uma equação que ainda será detalhada.

A fórmula de cálculo, a base econômica e os fatores de planejamento e localização serão objeto de regulamentação posterior.

Isso não é um detalhe técnico.

É justamente essa metodologia que determinará quanto vale, para o empreendedor, o direito adicional de construir e quanto desse valor retornará ao município.

Uma Outorga mal calibrada pode ser inócua. Uma Outorga bem estruturada pode se transformar em importante instrumento de financiamento urbano.

Por isso, a regulamentação não pode ser tratada como simples etapa burocrática.

O dinheiro precisa voltar para a cidade

A minuta direciona os recursos da Outorga para o Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano, com prioridade para infraestrutura, mobilidade, saneamento e habitação de interesse social.

A lógica é adequada.

A valorização produzida pelo ordenamento urbano deve contribuir para financiar as necessidades urbanas do próprio território.

Mas a eficiência do mecanismo dependerá da governança do Fundo.

Não basta criar uma conta para receber recursos.

É necessário estabelecer critérios de aplicação, mecanismos de controle, transparência das receitas e despesas e acompanhamento social das decisões.

O recurso público precisa ser rastreável.

A sociedade deve conseguir identificar quanto foi arrecadado e quais intervenções foram financiadas.

Capturar a valorização imobiliária é apenas metade da política. A outra metade é demonstrar o retorno desse recurso para a cidade.

O Plano Diretor também disciplina o imóvel que não cumpre sua função

A mesma lógica de ordenamento aparece em outro instrumento: o Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, seguido, em caso de descumprimento, pelo IPTU Progressivo no Tempo.

Aqui, o objetivo é diferente.

Não se busca arrecadar simplesmente.

Busca-se induzir o proprietário de imóvel não edificado, subutilizado ou não utilizado a dar ao imóvel uma destinação compatível com sua função social.

É uma ferramenta importante, especialmente em áreas dotadas de infraestrutura nas quais terrenos permanecem sem utilização adequada.

Mas sua aplicação exige critérios objetivos.

É preciso identificar corretamente os imóveis sujeitos ao instrumento, notificar os proprietários e respeitar as etapas previstas na legislação.

A função social da propriedade não se cumpre pela existência da norma. Cumpre-se pela sua aplicação.

O problema do intervalo

A minuta entra em vigor na data de sua publicação, mas prevê prazo de até 18 meses para a regulamentação individualizada de instrumentos como a Outorga Onerosa, o PEUC e o IPTU Progressivo.

Esse intervalo merece atenção.

O Plano Diretor estará vigente enquanto parte importante de sua engenharia urbanística ainda estiver sendo construída.

Isso exige uma transição especialmente cuidadosa para evitar que a falta de regulamentação produza interpretações diferentes, paralise instrumentos ou antecipe decisões sem critérios suficientemente definidos.

O município não precisa regulamentar tudo no mesmo dia.

Mas precisa saber exatamente o que já pode ser aplicado, o que depende de regulamentação e quais regras governarão o período intermediário.

Essa distinção é essencial para a segurança jurídica e para a própria credibilidade do Plano Diretor.

Transparência não é acessório

O FMDU terá papel relevante na execução das políticas urbanas previstas no PDDST.

Por isso, sua estrutura de governança precisa acompanhar a importância dos recursos que poderá administrar.

O controle social não pode se limitar à participação formal em conselhos ou à publicação posterior de prestações de contas.

É necessário que os dados permitam compreender a origem dos recursos, os valores arrecadados, sua destinação e os resultados obtidos.

Uma política urbana que cria mecanismos de captura de valor sem transparência sobre a aplicação desse valor fica incompleta.

O dinheiro arrecadado em nome do desenvolvimento urbano precisa ser visível para quem financia a cidade: a própria sociedade.

Desenvolvimento urbano não é apenas construir

O PDDST pode utilizar a Outorga Onerosa para capturar parte da valorização imobiliária e o IPTU Progressivo para induzir o cumprimento da função social da propriedade.

São instrumentos legítimos e importantes.

Mas sua existência não garante uma boa política urbana.

Tudo dependerá dos critérios, da regulamentação, da capacidade administrativa e, sobretudo, da transparência.

Guarujá terá pela frente um processo de transformação territorial que poderá alterar significativamente o valor econômico de determinadas áreas.

Quanto maior for essa transformação, maior será a responsabilidade do poder público na definição das contrapartidas e na administração dos recursos delas decorrentes.

Não se trata de impedir a valorização imobiliária.

Trata-se de fazer com que parte dessa valorização também produza cidade.

Infraestrutura, mobilidade, saneamento, habitação e qualificação urbana não podem ser tratados como efeitos colaterais do crescimento.

Devem ser parte do seu retorno.

O novo Plano Diretor não desenhará apenas onde Guarujá poderá crescer.

Também estabelecerá mecanismos para que esse crescimento gere recursos e condições para a própria cidade.

A conta precisa fechar dos dois lados: para quem investe e para quem vive no território.

Antes que o PDDST vire lei, portanto, a discussão sobre seus instrumentos financeiros não pode ficar restrita à criação da cobrança.

É preciso garantir que a valorização produzida pelo planejamento urbano tenha contrapartida proporcional, aplicação transparente e retorno efetivo ao interesse coletivo.

José Manoel Ferreira Gonçalves – engenheiro, advogado, jornalista e cientista político. Pós-doutor em Sustentabilidade e Transportes pela Universidade de Lisboa, ocupa a cadeira nº 13 da Academia Mackenzista de Letras. É autor de 21 livros que transitam entre engenharia, política, sustentabilidade e ética pública. Foi professor, pesquisador, colaborador em órgãos ambientais e repórter da Rádio Jovem Pan. Fundador da FerroFrente, Frente pela Volta das Ferrovias e da Água Viva, Associação Guarujá Viva. Coordenador licenciado do EPD-Movimento Engenheiros pela Democracia e do SOS Planeta.