Entre duas leis, quem define a cidade?

O risco da transição entre o novo Plano Diretor e a LPUOS

Por José Manoel Ferreira Gonçalves

Um Plano Diretor pode estabelecer a direção da cidade, mas, enquanto a legislação que define seus parâmetros concretos não estiver em vigor, a transição precisa ser suficientemente clara para impedir interpretações diferentes sobre o mesmo território.

Um Plano Diretor não é uma lei isolada.

Ele estabelece diretrizes, organiza o território e define os grandes objetivos do desenvolvimento urbano. Mas são as normas de parcelamento, uso e ocupação do solo que, no cotidiano, determinam boa parte do que pode ou não pode ser construído em cada lugar.

No PDDST 2026, essa relação fica especialmente importante.

A minuta remete diversos parâmetros para a futura LPUOS, enquanto estabelece que, até a entrada em vigor da nova legislação, continuarão sendo utilizadas as regras atualmente vigentes, desde que compatíveis com o novo Plano Diretor.

Não há, portanto, um vazio absoluto.

Há uma transição. E é justamente essa transição que precisa ser muito bem regulada.

A cidade muda antes da lei que detalha a mudança

A minuta determina que o Executivo encaminhe a nova LPUOS simultaneamente ao PDDST ou, no máximo, em até 60 dias depois da publicação da nova lei.

Mas encaminhar não é aprovar.

Entre o envio de um projeto à Câmara Municipal e sua efetiva transformação em lei existe um processo legislativo, participação pública, discussão técnica e política, eventuais alterações e votação.

Nesse intervalo, o novo Plano Diretor já poderá estar produzindo efeitos, enquanto os parâmetros detalhados continuarão dependendo da legislação anterior.

É uma situação juridicamente possível.

Mas exige precisão.

Porque a cidade não pode ter uma regra para o passado, outra para o futuro e uma zona cinzenta para o presente.

A legislação antiga continua, mas não como antes

A minuta preserva, durante a transição, as normas de parcelamento, uso e ocupação do solo atualmente vigentes, especialmente aquelas da Lei Complementar nº 156/2013.

Mas estabelece uma condição essencial: essas regras não podem contrariar o novo PDDST.

É aqui que começa a dificuldade prática.

Imagine um processo submetido a uma regra antiga, mas localizado em uma área que recebeu novo enquadramento territorial pelo Plano Diretor.

Qual parâmetro da legislação anterior continua válido?

Qual deixou de ser aplicável?

Até onde uma regra antiga pode ser utilizada sem contrariar a nova lógica territorial?

Essas perguntas não podem ser respondidas caso a caso de maneira improvisada.

A própria minuta prevê que eventuais dúvidas de interpretação deverão receber manifestação técnica fundamentada do órgão municipal de planejamento.

Isso é importante.

Mas também revela o tamanho da responsabilidade administrativa durante o período de transição.

O órgão técnico pode interpretar a norma. Não pode criar uma norma nova.

O perigo não está apenas no empreendedor

A insegurança jurídica costuma ser tratada como problema de quem pretende construir.

Não é.

Ela interessa ao proprietário de um imóvel, ao morador, ao comerciante, ao empreendedor, ao Ministério Público, ao Legislativo e ao próprio município.

Uma interpretação diferente para situações semelhantes pode produzir tratamento desigual.

Um processo pode ser considerado compatível por determinado entendimento técnico e outro, com características semelhantes, receber conclusão diferente.

É justamente por isso que a transição precisa ser acompanhada de critérios objetivos e publicidade das orientações administrativas adotadas.

Segurança jurídica não significa garantir que todos terão o resultado que desejam. Significa garantir que todos conhecerão as regras pelas quais serão julgados.

E os projetos que já estão na Prefeitura?

Esse talvez seja um dos pontos mais sensíveis.

A minuta estabelece que processos protocolados antes da entrada em vigor do PDDST serão, em regra, analisados conforme o regime jurídico aplicável na data do protocolo.

Mas há ressalvas.

Normas de ordem pública, proteção ambiental, risco, segurança e patrimônio podem incidir imediatamente. E alterações substanciais realizadas posteriormente podem retirar do projeto a proteção do regime anterior.

A regra faz sentido.

O problema está em definir, com segurança, o que constitui uma alteração substancial.

Uso, área, porte, volumetria, número de unidades, impacto e implantação são alguns dos elementos considerados pela própria minuta.

Quanto mais aberto for esse conceito na aplicação cotidiana, maior será o espaço para divergências.

Por isso, a transição precisa ser previsível.

Não se pode transformar a data do protocolo em uma garantia absoluta, mas também não se pode deixar sua validade dependente de interpretações subjetivas.

O Plano Diretor não pode virar uma promessa para depois

Há outro aspecto que merece atenção.

A minuta também estabelece prazos para regulamentação de instrumentos urbanísticos importantes, como Outorga Onerosa do Direito de Construir, Estudo de Impacto de Vizinhança, PEUC, IPTU Progressivo e Transferência do Direito de Construir.

São instrumentos que não podem ficar indefinidamente aguardando regulamentação.

Se o Plano Diretor pretende utilizá-los para orientar o crescimento urbano, sua efetividade dependerá da legislação e dos atos necessários para colocá-los em funcionamento.

Uma lei que anuncia instrumentos que só poderão ser aplicados muitos meses depois produz uma cidade em duas velocidades: aquela que está sendo planejada e aquela que continua funcionando pelas regras anteriores.

Essa distância precisa ser reduzida.

A transição também precisa ser transparente

Não basta publicar a nova LPUOS quando ela estiver pronta.

É necessário que a sociedade acompanhe sua elaboração.

É preciso conhecer o cronograma, os estudos que fundamentam os novos parâmetros, as alterações propostas em relação à legislação vigente e os critérios utilizados para definir gabaritos, recuos, coeficientes, usos e demais regras.

O mesmo vale para os processos que permanecerão submetidos ao regime de transição.

Quanto mais complexa a mudança, maior precisa ser a transparência.

Não se trata de criar burocracia.

Trata-se de evitar que a interpretação administrativa substitua aquilo que deveria estar claramente estabelecido na lei.

Uma cidade não pode ser construída na zona cinzenta

A elaboração de uma nova LPUOS é necessária.

O PDDST precisa de uma legislação complementar capaz de transformar suas diretrizes gerais em regras concretas de ocupação do território.

Mas o intervalo entre as duas legislações precisa ser tratado como uma etapa de planejamento, e não como simples período de espera.

O município deve deixar claro quais regras continuam vigentes, quais foram superadas pelo novo Plano Diretor, como serão analisados os processos em andamento e quais critérios serão utilizados para resolver situações de transição.

Isso interessa a todos.

Porque uma cidade não é planejada apenas quando uma lei é aprovada.

Ela também é planejada na forma como a administração pública aplica essa lei todos os dias.

O novo Plano Diretor pode estabelecer uma nova direção para Guarujá.

Mas, enquanto a LPUOS não estiver em vigor, será a qualidade dessa transição que determinará se essa mudança será feita com segurança ou na base da interpretação.

Entre uma lei e outra, não pode existir uma cidade sem clareza.

Antes que o PDDST vire lei, é preciso saber não apenas para onde Guarujá pretende ir.

É preciso saber quais regras valerão no caminho.

José Manoel Ferreira Gonçalves – engenheiro, advogado, jornalista e cientista político. Pós-doutor em Sustentabilidade e Transportes pela Universidade de Lisboa, ocupa a cadeira nº 13 da Academia Mackenzista de Letras. É autor de 21 livros que transitam entre engenharia, política, sustentabilidade e ética pública. Foi professor, pesquisador, colaborador em órgãos ambientais e repórter da Rádio Jovem Pan. Fundador da FerroFrente, Frente pela Volta das Ferrovias e da Água Viva, Associação Guarujá Viva. Coordenador licenciado do EPD-Movimento Engenheiros pela Democracia e do SOS Planeta.