Quando a guarita encontra a rua pública

Loteamentos de acesso controlado, microrregiões e os limites entre segurança e espaço público em Guarujá

Controlar o acesso não significa transformar a rua em propriedade privada. O novo Plano Diretor precisa deixar essa fronteira suficientemente clara.

Por José Manoel Ferreira Gonçalves

19.10.2026

Foto: Tony Valentte

A minuta do PDDST 2026 estabelece novas regras para os chamados Loteamentos de Acesso Controlado e determina o fim da criação de novas microrregiões como categoria autônoma. As microrregiões existentes terão prazo de até 18 meses para requerer seu reenquadramento. A mudança não é meramente terminológica. Ela reorganiza a forma pela qual determinados bairros poderão controlar o acesso, distribuir responsabilidades e administrar serviços privados em áreas que continuam submetidas ao regime público. E é justamente aí que está o ponto central: a segurança dos moradores é legítima, a organização comunitária também, mas nenhuma delas pode produzir, por via administrativa, a privatização de uma rua pública.

Controle de acesso não é propriedade privada

A minuta estabelece que vias, praças e demais áreas públicas não poderão ser fechadas ou privatizadas. Ao mesmo tempo, assegura o ingresso e a circulação de pedestres e condutores identificados e admite a existência de estruturas de controle de acesso. A associação pode participar da organização do espaço e assumir determinadas despesas, mas isso não significa que passe a exercer poder público. Não significa que possa estabelecer regras próprias de trânsito, criar normas urbanísticas ou decidir, segundo critérios particulares, quem tem ou não direito de circular por uma via pública.

Essa distinção é fundamental porque a expressão “controle de acesso” pode produzir interpretações muito diferentes na prática. Controlar não é o mesmo que impedir. Identificar não é o mesmo que autorizar. Uma guarita pode adotar procedimentos de segurança, mas não pode transformar a circulação em uma concessão privada. Se o espaço continua sendo público, o direito de utilização continua submetido às regras públicas.

Uma guarita pode controlar procedimentos de acesso. Não pode criar um território privado dentro da cidade pública.

A associação pode prestar o serviço, mas não assumir o poder público

A minuta permite que as associações assumam custos relacionados à vigilância patrimonial, varrição, manutenção de áreas verdes e outros serviços. Essa possibilidade pode ser positiva, especialmente quando os próprios moradores estão dispostos a contribuir para a conservação e a segurança do local em que vivem. Mas é necessário separar responsabilidade financeira de autoridade pública.

Uma associação pode pagar pela manutenção de uma área sem se tornar proprietária dela. Pode contratar vigilância sem adquirir poder de polícia. Pode administrar uma guarita autorizada sem adquirir competência para legislar sobre trânsito ou urbanismo. A prestação privada de um serviço não modifica, por si só, a natureza jurídica do espaço em que esse serviço é realizado.

Essa fronteira precisa permanecer clara tanto para as associações quanto para o Município. A transferência de determinados custos para os moradores não significa transferência das competências públicas correspondentes. Responsabilidade financeira não se confunde com autoridade pública.

O que muda para as microrregiões

A minuta propõe uma mudança importante ao vedar a criação de novas microrregiões como categoria autônoma. As existentes terão até 18 meses para requerer o reenquadramento como Loteamento de Acesso Controlado, observadas as condições estabelecidas pela nova legislação.

Entre essas condições estão a aprovação de pelo menos três quartos dos proprietários, a constituição de associação representativa, a implantação de guarita com funcionamento permanente e a assunção de determinados custos de serviços. O descumprimento das exigências poderá levar à perda da autorização e à retirada das estruturas de controle de acesso.

Isso significa que o processo de transição não pode ser tratado como mera formalidade. Existem estruturas físicas, associações constituídas, relações entre moradores e uma realidade urbana consolidada que precisarão ser compatibilizadas com o novo regime jurídico. A Administração Municipal deverá estabelecer procedimento claro para o reenquadramento, documentação exigida, análise dos pedidos, comunicação das decisões e tratamento dos casos que não conseguirem atender às novas exigências.

Quando uma lei muda o regime jurídico de uma situação existente, a transição precisa ser tão clara quanto a regra nova.

A retirada da guarita também é uma decisão pública

A previsão de retirada das estruturas de controle, em caso de perda da autorização, merece atenção especial. Uma guarita instalada há anos não desaparece simplesmente porque uma nova norma entrou em vigor. É necessário que exista procedimento administrativo, definição de responsabilidades, prazo para adequação e fiscalização capaz de fazer cumprir a decisão.

Esse aspecto revela uma questão mais ampla do PDDST. Não basta criar uma regra urbanística. O Município precisa possuir capacidade institucional para aplicá-la. Se uma autorização for perdida, alguém terá de fiscalizar a continuidade ou não da estrutura. Se houver resistência à retirada, deverá existir procedimento para execução da medida. Se a associação estiver em desacordo com a decisão, deverá haver possibilidade de defesa e recurso nos termos da legislação aplicável.

Uma regra urbana só existe de fato quando existe capacidade administrativa para fazê-la cumprir.

O problema da identificação

A minuta garante o ingresso e a circulação de pedestres e condutores identificados. O conceito parece simples, mas sua aplicação prática será decisiva.

Existe uma diferença entre identificar e autorizar. Identificar pode significar reconhecer uma pessoa, verificar uma informação ou adotar um procedimento de segurança. Autorizar significa conferir a alguém o poder de decidir se outra pessoa pode ou não entrar.

Quando estamos diante de uma via pública, essa diferença não é apenas semântica. Um procedimento de identificação que se transforme em exigência de cadastro prévio, autorização de morador, justificativa para ingresso ou outro mecanismo excessivamente restritivo poderá produzir, na prática, uma barreira incompatível com o caráter público da via.

Por isso, a regulamentação do controle de acesso precisa estabelecer limites objetivos. Não basta afirmar que o livre acesso está garantido. É preciso definir como essa garantia funcionará diante das situações concretas que surgirão nas guaritas.

O direito de circulação não pode depender da interpretação particular de quem estiver controlando a entrada.

As restrições privadas não podem substituir a legislação urbana

Outro ponto importante está no artigo 207, que trata das restrições urbanísticas convencionais existentes em loteamentos. Muitos empreendimentos possuem regras estabelecidas em memoriais, contratos, convenções e registros imobiliários. Essas disposições podem produzir efeitos nas relações privadas entre proprietários, mas não podem funcionar como uma legislação municipal paralela.

A minuta estabelece que essas restrições não vinculam o Município na análise de licenciamentos e não poderão impedir a aplicação das normas do PDDST ou da futura LPUOS. A regra faz sentido do ponto de vista do planejamento urbano: cabe ao Poder Público aplicar a legislação urbanística vigente, e não normas privadas como se fossem parâmetros municipais.

Isso, entretanto, não significa que todas as relações privadas existentes desapareçam automaticamente. Existe uma diferença entre a norma que o Município deve observar para licenciar um empreendimento e as obrigações que podem continuar existindo entre particulares. São planos jurídicos distintos, que não devem ser confundidos.

O Plano Diretor define aquilo que o Município pode licenciar. Não apaga, por si só, todas as relações jurídicas privadas existentes.

Segurança não pode servir para privatizar a cidade

A busca por segurança nos bairros é legítima. Moradores podem organizar-se, contratar vigilância e assumir custos para melhorar a conservação dos espaços onde vivem. O problema aparece quando uma solução privada começa a produzir efeitos sobre um direito coletivo.

Ruas e praças públicas não existem apenas para atender aos moradores dos imóveis que estão em seu entorno. Elas integram a estrutura urbana e possuem função de circulação que ultrapassa os interesses particulares de uma determinada associação. Por isso, o debate não deve ser reduzido a uma oposição entre moradores e pessoas de fora do bairro. A questão é estabelecer até onde pode ir o controle privado quando o espaço continua sendo público.

O novo Plano Diretor precisa responder a essa questão com precisão. Se o controle de acesso for excessivamente restritivo, a guarita poderá funcionar como um portão privado sobre uma rua pública. Se for excessivamente permissivo, poderá deixar de cumprir a própria finalidade de organização e segurança para a qual foi criada. O equilíbrio está em estabelecer limites objetivos e fiscalizáveis.

O Município continua responsável pelo território

Mesmo quando uma associação assume despesas de manutenção e vigilância, o Poder Público não deixa de exercer suas competências. Cabe ao Município fiscalizar o cumprimento das normas urbanísticas, preservar o caráter público das vias e garantir que as estruturas autorizadas funcionem dentro dos limites estabelecidos pela legislação.

A participação privada pode complementar a gestão urbana. Não pode substituir a autoridade municipal. Essa distinção é especialmente importante porque a minuta atribui às associações responsabilidades concretas, mas também afirma expressamente que elas não possuem poder de polícia nem competência para criar regras próprias de trânsito ou urbanismo.

O modelo só funcionará se cada lado conhecer seus limites. A associação precisa saber o que pode fazer. O morador precisa saber quais são seus direitos. O Município precisa saber o que deve fiscalizar. E o usuário da via pública precisa ter segurança de que seu direito de circulação não será transformado em uma autorização concedida por particulares.

Não existe espaço público sem responsabilidade pública.

Uma mudança de regra exige uma transição administrável

O prazo de 18 meses previsto para o reenquadramento das microrregiões cria uma etapa importante na implantação do novo regime. Durante esse período, o Município terá de lidar com situações muito diferentes: associações que cumprirão rapidamente as exigências, estruturas que precisarão ser adaptadas e casos em que os requisitos não serão atendidos.

Essa transição precisa ser conduzida com critérios uniformes. Não seria adequado que situações semelhantes recebessem tratamentos diferentes conforme a interpretação administrativa de cada caso. Da mesma forma, a eventual perda da autorização não pode ocorrer sem procedimento que assegure conhecimento das exigências, oportunidade de adequação e decisão administrativa fundamentada.

A segurança jurídica também vale para o Poder Público. Uma boa legislação não é aquela que apenas estabelece a consequência para quem descumpre a regra. É aquela que define com clareza como a Administração chegará a essa conclusão.

O verdadeiro debate é sobre os limites do espaço público

A discussão sobre loteamentos de acesso controlado parece, à primeira vista, uma discussão sobre guaritas, portões e segurança. Na realidade, envolve uma questão maior: quais são os limites entre a organização privada de uma comunidade e o caráter público do território urbano.

O PDDST procura estabelecer essa fronteira ao permitir o controle de acesso, mas preservar expressamente as vias, praças e demais áreas públicas. A solução é possível e pode funcionar. Para isso, entretanto, a regulamentação precisa ser suficientemente objetiva e a fiscalização municipal precisa ser efetiva.

A cidade pode admitir formas de organização comunitária sem abrir mão do espaço público. Pode permitir que moradores contribuam para a segurança e a conservação sem transformar essas contribuições em poder de polícia. Pode admitir guaritas sem permitir que elas se convertam em barreiras privadas.

Esse equilíbrio é o que precisa ser preservado.

O direito de organizar o bairro termina onde começa o direito coletivo sobre a cidade.

O novo Plano Diretor terá a oportunidade de estabelecer essa fronteira com clareza. Quanto mais precisas forem as regras sobre identificação, funcionamento das guaritas, responsabilidade das associações, fiscalização municipal e reenquadramento das microrregiões existentes, menor será o espaço para conflitos e interpretações arbitrárias.

Guarujá precisa de bairros organizados e seguros. Mas precisa continuar sendo uma cidade em que o espaço público permaneça público, independentemente de quem cuide dele, quem pague sua manutenção ou quem esteja instalado atrás da guarita.

A guarita pode controlar o acesso. A rua continua sendo da cidade.

José Manoel Ferreira Gonçalves – engenheiro, advogado, jornalista e cientista político. Pós-doutor em Sustentabilidade e Transportes pela Universidade de Lisboa, ocupa a cadeira nº 13 da Academia Mackenzista de Letras. É autor de 21 livros que transitam entre engenharia, política, sustentabilidade e ética pública. Foi professor, pesquisador, colaborador em órgãos ambientais e repórter da Rádio Jovem Pan. Fundador da FerroFrente, Frente pela Volta das Ferrovias e da Água Viva, Associação Guarujá Viva. Coordenador licenciado do EPD-Movimento Engenheiros pela Democracia e do SOS Planeta.