Quando o mapa digital vira lei

Segurança jurídica e controle sobre a base territorial do novo Plano Diretor de Guarujá

Se a base digital georreferenciada terá prevalência sobre as representações impressas do Plano Diretor, a integridade desse arquivo deixa de ser uma questão técnica e passa a ser uma questão de segurança jurídica.

Por José Manoel Ferreira Gonçalves

20.10.2026

Foto: Tony Valentte

Um Plano Diretor não existe apenas no texto da lei. Ele também existe no território que a lei delimita. Zonas, macrozonas, áreas especiais e corredores dependem de uma representação cartográfica precisa para serem aplicados pela Administração. Por isso, quando o novo PDDST de Guarujá estabelece que, em determinadas situações, deverá prevalecer a delimitação constante da base digital georreferenciada, o debate deixa de ser apenas tecnológico. Passa a envolver diretamente a segurança jurídica do planejamento urbano.

Quando o mapa deixa de ser apenas uma imagem

O Art. 116 estabelece uma hierarquia entre diferentes formas de representação cartográfica. Os mapas impressos e disponibilizados em PDF são tratados como representações gráficas das bases digitais oficiais. Havendo determinadas divergências, especialmente aquelas decorrentes de escala, impressão, resolução ou reprodução gráfica, prevalecerá a delimitação constante do arquivo digital georreferenciado integrante do PDDST.

A escolha pode ser tecnicamente adequada. Um arquivo georreferenciado oferece maior precisão espacial e facilita a gestão territorial. O problema está na consequência jurídica dessa escolha.

Se o arquivo digital prevalece, é preciso saber exatamente qual arquivo é esse.

A base oficial precisa ter identificação inequívoca, versão, data, custódia definida e publicidade suficiente para que qualquer interessado consiga verificar qual representação territorial foi efetivamente aprovada.

O problema não é atualizar. É alterar sem deixar rastros

A própria minuta estabelece uma proteção importante. O § 8º do Art. 116 impede que os limites ou enquadramentos sejam alterados por atualização cadastral, conversão de formato, correção gráfica ou simples ato administrativo. O § 9º admite correções destinadas exclusivamente a sanar erro material de representação, mediante manifestação técnica fundamentada, registro da versão anterior e publicidade.

Essa distinção precisa ser objetiva.

Corrigir uma inconsistência gráfica é diferente de deslocar o limite de uma zona, alterar o enquadramento de uma área ou modificar sua extensão territorial. A primeira situação pode ser uma correção técnica. A segunda pode representar uma alteração efetiva do planejamento urbano.

Erro de representação pode ser corrigido. Decisão urbanística precisa seguir o procedimento próprio para ser alterada.

Por isso, a expressão “erro material” não pode funcionar como uma autorização genérica para modificar o conteúdo territorial do Plano Diretor por ato administrativo.

Qual mapa foi realmente aprovado?

Outro ponto fundamental é a correspondência entre os mapas apresentados durante a discussão pública e a base digital que será efetivamente incorporada ao PDDST.

Não faria sentido realizar audiências sobre determinada configuração territorial e, ao final, utilizar uma base diferente sem que essa alteração estivesse claramente identificada e submetida ao procedimento adequado. O processo participativo não pode discutir uma cidade no papel enquanto a Administração aprova outra no sistema.

Se os arquivos KML, KMZ e demais bases cartográficas forem parte efetiva da representação territorial do Plano, sua disponibilização pública também ganha importância. A sociedade precisa poder consultar a versão oficial e verificar sua integridade, inclusive quando houver necessidade de confrontá-la com documentos ou mapas anteriores.

A tecnologia deve facilitar a conferência da informação, não exigir confiança cega no sistema.

O território também precisa de memória

Um Plano Diretor será utilizado durante anos, atravessando mudanças administrativas, atualizações cadastrais, novos sistemas e futuras revisões legislativas. Por isso, é necessário preservar a versão originalmente aprovada e registrar eventuais correções posteriores.

Mecanismos de controle de versões, registro de alterações e verificação de integridade, como assinatura digital ou hash, podem contribuir para essa segurança. Mais importante, porém, é que a Administração estabeleça claramente quem será responsável pela custódia da base oficial e como sua autenticidade poderá ser verificada.

Quanto maior a relevância jurídica do dado digital, maior deve ser a possibilidade de auditoria.

A tecnologia precisa servir à segurança jurídica

A digitalização do planejamento urbano é desejável. Sistemas georreferenciados podem aumentar a precisão, melhorar a fiscalização e facilitar o acesso às informações territoriais. Mas o sistema não pode se transformar em uma autoridade autônoma sobre o território. Ele deve representar, com fidelidade, aquilo que foi aprovado pela legislação e pelos procedimentos competentes.

Se o PDDST pretende atribuir prevalência à base digital, precisa assegurar autenticidade, integridade, publicidade e rastreabilidade dessa informação.

Porque, no planejamento urbano, não basta saber onde está desenhada a linha.

É preciso saber qual versão foi aprovada e se a linha que está no sistema hoje é exatamente a mesma que a cidade aprovou.

Mapa também é lei quando é ele que define o território.

José Manoel Ferreira Gonçalves – engenheiro, advogado, jornalista e cientista político. Pós-doutor em Sustentabilidade e Transportes pela Universidade de Lisboa, ocupa a cadeira nº 13 da Academia Mackenzista de Letras. É autor de 21 livros que transitam entre engenharia, política, sustentabilidade e ética pública. Foi professor, pesquisador, colaborador em órgãos ambientais e repórter da Rádio Jovem Pan. Fundador da FerroFrente, Frente pela Volta das Ferrovias e da Água Viva, Associação Guarujá Viva. Coordenador licenciado do EPD-Movimento Engenheiros pela Democracia e do SOS Planeta.