Quando o mapa não basta

Por José Manoel Ferreira Gonçalves

08.10.2026

Foto: Gov.Br

Regularizar o que já existe exige capacidade de execução; impedir novas ocupações exige fiscalização permanente. Sem as duas coisas, o Plano Diretor corre o risco de reconhecer problemas sem conseguir enfrentá-los.

UM PLANO DIRETOR PODE DEFINIR ZEIS, ÁREAS DE PROTEÇÃO E REGRAS DE OCUPAÇÃO. MAS NENHUM MAPA REGULARIZA UMA CASA, URBANIZA UMA ÁREA OU IMPEDE, SOZINHO, UMA NOVA OCUPAÇÃO.

A proposta do novo Plano Diretor de Guarujá enfrenta uma questão que não pode ser reduzida ao desenho das zonas no território.

O município precisa lidar, simultaneamente, com ocupações existentes, necessidade de regularização fundiária, habitação de interesse social e proteção de áreas onde novas ocupações não deveriam ocorrer.

São problemas diferentes. E, portanto, exigem respostas diferentes.

Regularizar não é apenas reconhecer

As Zonas Especiais de Interesse Social podem desempenhar papel importante na organização da política habitacional e na regularização de ocupações existentes.

Mas a classificação de uma área como ZEIS não encerra o problema.

Regularização fundiária envolve levantamento das ocupações, análise da situação dos imóveis, definição das intervenções necessárias, soluções urbanísticas e ambientais e, quando cabível, implantação de infraestrutura.

Há uma distância considerável entre identificar uma área para regularização e efetivamente regularizá-la.

Essa distância é justamente onde a capacidade administrativa do município será colocada à prova.

O mesmo território pode exigir duas políticas

Existe ainda uma distinção fundamental.

Uma ocupação consolidada pode demandar regularização, urbanização e melhoria das condições de vida.

Uma encosta sujeita a risco, um manguezal ou uma área ambientalmente protegida pode exigir exatamente o contrário: impedir que novas ocupações avancem.

Não se trata de contradição. Trata-se de planejamento.

O Plano Diretor precisa ser capaz de reconhecer o que já existe sem transformar esse reconhecimento em autorização para que o problema continue crescendo.

Regularizar o passivo não pode significar produzir um novo passivo.

A fiscalização é parte do planejamento

É comum pensar na fiscalização como uma etapa posterior ao Plano Diretor.

Não deveria ser.

Se a legislação estabelece onde a ocupação é permitida, condicionada ou proibida, a capacidade de fiscalização passa a ser parte da própria política territorial.

Em Guarujá, isso ganha importância diante da existência de encostas, manguezais e outras áreas ambientalmente sensíveis.

Sem acompanhamento permanente, a ocupação irregular pode avançar mais rapidamente do que a capacidade do poder público de responder.

Quando a fiscalização chega depois da consolidação da ocupação, o problema já mudou de dimensão.

O que antes poderia ser prevenido passa a exigir regularização, urbanização, infraestrutura e, em determinados casos, medidas de reassentamento.

Prevenir custa menos do que remediar.

Quem executará o que está no mapa?

Essa talvez seja uma das perguntas mais importantes para o novo Plano Diretor.

Quais equipes serão responsáveis pela regularização?

Qual estrutura administrativa fará o acompanhamento das áreas?

Como será realizada a fiscalização?

Quais recursos estarão disponíveis para habitação de interesse social?

Como serão financiadas as intervenções necessárias?

Um Plano Diretor estabelece diretrizes para o futuro, mas precisa dialogar com a capacidade real da administração pública.

Não basta atribuir ao município novas responsabilidades sem avaliar pessoal, orçamento, instrumentos, integração entre secretarias e capacidade operacional.

Regra sem capacidade de execução é apenas uma promessa normativa.

Habitação não pode ser separada do território

A política habitacional também não pode ser tratada como simples definição de áreas disponíveis.

Produzir habitação de interesse social significa escolher onde as pessoas irão morar, com qual infraestrutura, acesso a transporte, serviços públicos e condições ambientais adequadas.

Da mesma forma, regularizar uma ocupação sem enfrentar suas deficiências urbanísticas pode apenas formalizar uma situação precária.

O objetivo deve ser integrar habitação, infraestrutura, mobilidade, saneamento, segurança territorial e proteção ambiental.

É nesse ponto que o Plano Diretor deixa de ser apenas um documento cartográfico e passa a funcionar como instrumento de política pública.

O que precisa estar claro antes da lei

Antes da aprovação, é necessário saber onde estão as áreas destinadas à regularização e à habitação de interesse social, quais critérios orientaram sua definição e quais ocupações poderão efetivamente ser regularizadas.

Também é necessário identificar as áreas que deverão permanecer protegidas e estabelecer como será feita a fiscalização para impedir novas ocupações.

Mas há uma pergunta anterior a todas essas:

o município possui estrutura e recursos compatíveis com aquilo que pretende executar?

Essa resposta não deveria ficar para depois da aprovação.

O Plano Diretor terá validade por anos. Suas decisões produzirão efeitos muito além do período de uma administração municipal.

Por isso, a capacidade de execução precisa fazer parte da discussão agora.

O território precisa de regra e presença do Estado

Guarujá não resolverá sua questão habitacional apenas regularizando o que já existe. Também não resolverá o problema ambiental apenas delimitando áreas de proteção.

É preciso fazer as duas coisas simultaneamente: dar resposta às ocupações que podem e devem ser regularizadas e impedir que novas ocupações avancem sobre territórios inadequados ou inseguros.

Essa é uma tarefa permanente.

O mapa define a regra. A administração pública precisa estar presente para fazê-la valer.

Um Plano Diretor que não considere sua capacidade de execução corre o risco de produzir uma legislação tecnicamente bem desenhada, mas insuficiente para transformar a realidade.

Regularizar é necessário. Fiscalizar é indispensável. Planejar é fazer as duas coisas antes que o problema cresça.

Antes que vire lei, portanto, a pergunta não deve ser apenas onde estão as ZEIS, as áreas de proteção ou as zonas sujeitas a restrições.

A pergunta fundamental é outra: quem fará acontecer aquilo que está desenhado no mapa?

José Manoel Ferreira Gonçalves – engenheiro, advogado, jornalista e cientista político. Pós-doutor em Sustentabilidade e Transportes pela Universidade de Lisboa, ocupa a cadeira nº 13 da Academia Mackenzista de Letras. É autor de 21 livros que transitam entre engenharia, política, sustentabilidade e ética pública. Foi professor, pesquisador, colaborador em órgãos ambientais e repórter da Rádio Jovem Pan. Fundador da FerroFrente, Frente pela Volta das Ferrovias e da Água Viva, Associação Guarujá Viva. Coordenador licenciado do EPD-Movimento Engenheiros pela Democracia e do SOS Planeta.