Quem decide o futuro da cidade?

Governança, COPLADI e o papel do CMDUH no novo Plano Diretor de Guarujá

Um Plano Diretor não é executado por uma lei isolada. Ele depende de uma estrutura permanente de governo, acompanhamento, participação e controle. É nessa estrutura que se define quanto a sociedade realmente participa das decisões sobre o território.

Por José Manoel Ferreira Gonçalves

13.10.2026

Foto: Tony Valentte

O novo PDDST de Guarujá dedica um conjunto expressivo de dispositivos à criação e reorganização do Sistema Municipal de Planejamento Urbano.

A minuta atribui à SEPLAN a coordenação técnica e administrativa do sistema, cria a Comissão Permanente de Acompanhamento do Plano Diretor, a COPLADI, e redefine o papel do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitacional, o CMDUH.

À primeira vista, a estrutura parece equilibrada.

Há um órgão executivo responsável pelo planejamento. Há uma comissão permanente para acompanhar o Plano. Há um conselho destinado à participação e ao controle social.

Mas uma estrutura institucional não se torna democrática apenas porque possui conselhos e comissões.

A qualidade da governança depende do desenho das competências, da transparência das informações, da composição dos colegiados e, sobretudo, da capacidade efetiva de suas manifestações influenciarem as decisões públicas.

É aí que o novo Plano Diretor precisa ser examinado com mais atenção.

A SEPLAN concentra a coordenação do sistema

A minuta coloca a SEPLAN no centro do Sistema Municipal de Planejamento Urbano.

Cabe ao órgão coordenar técnica e administrativamente o sistema, monitorar a implementação do Plano Diretor e promover a articulação entre os diferentes setores da Administração.

Essa concentração de funções faz sentido.

Planejamento territorial não pode funcionar como uma coleção de decisões isoladas de secretarias diferentes. Habitação interfere na mobilidade. Mobilidade interfere no uso do solo. Saneamento condiciona a expansão urbana. Infraestrutura influencia a ocupação. Meio ambiente estabelece limites. Desenvolvimento econômico produz novas demandas sobre o território.

Alguém precisa integrar essas dimensões.

Esse papel é essencialmente técnico e administrativo.

Mas coordenação não pode ser confundida com soberania sobre o planejamento.

A Administração Municipal executa a política urbana, mas a política urbana está submetida à lei, aos instrumentos de controle e aos mecanismos de participação previstos no ordenamento jurídico.

A técnica organiza a decisão. A democracia dá legitimidade e controle à decisão. Uma não elimina a outra.

O desafio está justamente em construir um sistema no qual a autoridade técnica do Executivo seja preservada sem que o controle social seja transformado em mera formalidade.

A COPLADI pode ser mais importante do que parece

A criação da COPLADI é uma das principais novidades institucionais da minuta.

Uma comissão permanente de acompanhamento permite que o Plano Diretor seja observado durante sua execução, e não apenas revisado anos depois.

Isso é fundamental.

Um Plano Diretor estabelece metas, diretrizes e instrumentos para um território que continuará mudando.

População cresce. Empreendimentos são implantados. Novas vias são abertas. Áreas se valorizam. Infraestrutura se expande. Problemas ambientais aparecem. A dinâmica portuária se altera. O mercado imobiliário reage às novas regras.

O território não fica parado esperando a próxima revisão do Plano Diretor.

Por isso, monitoramento não pode ser uma atividade burocrática.

É necessário produzir indicadores, comparar resultados, identificar desvios e verificar se aquilo que foi planejado está efetivamente acontecendo.

Se uma determinada região recebe forte adensamento, será preciso saber se a infraestrutura acompanhou esse crescimento.

Se novos eixos de desenvolvimento forem estimulados, será necessário verificar seus efeitos sobre mobilidade, saneamento, meio ambiente e ocupação do solo.

Se instrumentos urbanísticos forem utilizados, seus resultados também precisam ser avaliados.

Monitorar o Plano Diretor é verificar se a cidade real continua correspondendo à cidade planejada.

Mas quem estará dentro da COPLADI?

Aqui aparece um dos pontos mais sensíveis da proposta.

A minuta cria a COPLADI, mas remete sua composição e seu funcionamento para regulamentação posterior.

Isso significa que uma parte relevante da arquitetura de participação não estará definida integralmente na própria Lei Complementar.

E composição não é detalhe.

Quem ocupa as cadeiras define quais conhecimentos chegam à comissão, quais interesses são representados e quais problemas ganham visibilidade institucional.

A presença do Poder Público é necessária.

A presença de entidades técnicas e acadêmicas pode qualificar o debate.

A participação da sociedade civil é indispensável.

Mas a qualidade da representação dependerá da forma como essas participações serão distribuídas e exercidas.

Uma cadeira formalmente destinada à sociedade civil não garante, sozinha, representação efetiva da sociedade.

É preciso que a composição permita pluralidade e que os representantes tenham acesso às informações necessárias para participar de maneira qualificada.

Não existe participação substantiva quando os dados chegam depois da decisão, quando os estudos não estão disponíveis ou quando a reunião apenas comunica aquilo que já foi decidido.

O CMDUH muda de posição

O CMDUH continuará sendo uma peça importante do sistema.

Mas a minuta deixa mais clara sua natureza consultiva e de acompanhamento, reservando competência deliberativa para as hipóteses expressamente previstas na Lei Complementar ou em legislação específica.

Essa definição altera a leitura sobre o papel do conselho.

Participar não é necessariamente decidir.

Acompanhar não é necessariamente deliberar.

Opinar não é necessariamente vincular a Administração.

São competências diferentes e precisam estar claramente delimitadas.

Isso não diminui a importância do CMDUH.

Ao contrário.

Quanto mais limitada for a competência decisória de um conselho, maior precisa ser a qualidade do seu acesso à informação e do controle que ele exerce sobre a política pública.

O conselho precisa saber o que está acontecendo, receber documentos, analisar indicadores, acompanhar decisões e registrar publicamente suas manifestações.

Controle social não é sinônimo de poder de veto. Mas também não pode ser reduzido a ouvir a sociedade depois que a decisão já foi tomada.

O limite dos conselhos precisa ser bem compreendido

A minuta também estabelece que resoluções do CMDUH e de outros conselhos não poderão criar ou alterar parâmetros urbanísticos, conceder exceções ou substituir decisões técnicas, jurídicas e administrativas dos órgãos municipais.

Há uma razão jurídica importante para esse limite.

Parâmetros urbanísticos precisam decorrer da legislação competente. Um conselho não pode, por resolução, alterar aquilo que a lei estabeleceu.

Também não seria adequado transformar um órgão colegiado de participação social em uma espécie de segunda Administração Municipal, capaz de substituir os órgãos responsáveis pelo licenciamento, pela análise técnica ou pela decisão administrativa.

Mas existe uma diferença importante entre não poder substituir a Administração e não poder controlar a Administração.

O CMDUH não precisa decidir cada projeto para exercer controle social.

Precisa ter acesso às informações, acompanhar a execução das políticas, fiscalizar os resultados, discutir as diretrizes e tornar públicas suas manifestações.

O limite jurídico da atuação de um conselho não pode servir como justificativa para esvaziar sua função institucional.

Dois espaços de acompanhamento exigem uma regra clara de convivência

A existência simultânea do CMDUH e da COPLADI pode ser positiva.

Também pode produzir sobreposição.

Ambos terão relação com o acompanhamento da implementação do Plano Diretor. Ambos poderão analisar informações sobre o território. Ambos terão participação de representantes que não integram exclusivamente a estrutura administrativa.

Se suas funções não forem suficientemente diferenciadas, poderão surgir manifestações divergentes sobre o mesmo tema sem que a própria legislação deixe claro como essas posições serão processadas.

Não se trata de exigir que todos concordem.

Democracia não é unanimidade.

O problema é outro: quando houver posições diferentes, o sistema precisa saber como elas serão registradas, encaminhadas e consideradas pelo Poder Executivo.

Uma boa governança não elimina o conflito.

Organiza o conflito.

É isso que permite que opiniões divergentes produzam decisão pública qualificada em vez de simplesmente gerar documentos que terminam arquivados.

Informação é poder urbano

Existe ainda uma dimensão menos visível da governança: o acesso à informação.

Não basta criar reuniões, conselhos e comissões.

Quem acompanha o Plano Diretor precisa conhecer os dados que sustentam as decisões.

Indicadores de crescimento urbano, mapas, estudos de mobilidade, capacidade de infraestrutura, dados ambientais, informações sobre aplicação dos instrumentos urbanísticos, relatórios de execução e avaliações periódicas precisam estar disponíveis de maneira compreensível e tempestiva.

Sem isso, a participação passa a ocorrer em condições desiguais.

O Executivo dispõe da estrutura técnica, dos servidores, dos estudos e das informações produzidas internamente.

A sociedade civil precisa receber essas informações em condições que permitam análise independente.

Não há controle social efetivo quando apenas um dos lados possui os dados necessários para compreender a decisão.

Esse ponto será especialmente importante em Guarujá porque o PDDST cria uma série de instrumentos que dependerão de acompanhamento contínuo.

Não basta saber qual é o parâmetro urbanístico.

Será necessário saber onde ele está sendo aplicado, quais efeitos está produzindo e se os resultados correspondem aos objetivos estabelecidos pelo Plano.

O território não pode ser representado apenas no centro administrativo

Guarujá possui real

José Manoel Ferreira Gonçalves – engenheiro, advogado, jornalista e cientista político. Pós-doutor em Sustentabilidade e Transportes pela Universidade de Lisboa, ocupa a cadeira nº 13 da Academia Mackenzista de Letras. É autor de 21 livros que transitam entre engenharia, política, sustentabilidade e ética pública. Foi professor, pesquisador, colaborador em órgãos ambientais e repórter da Rádio Jovem Pan. Fundador da FerroFrente, Frente pela Volta das Ferrovias e da Água Viva, Associação Guarujá Viva. Coordenador licenciado do EPD-Movimento Engenheiros pela Democracia e do SOS Planeta.